司法部发布涉企行政复议典型案例

　　1.某公司不服市场监督管理局吊销营业执照行政处罚申请行政复议案

　　2.某公司不服市政府征缴土地闲置费申请行政复议案

　　3.某再生资源公司不服工业和信息化管理部门不予延续行政许可申请行政复议案

　　4.某公司不服区文化旅游广电局不允许拆除函申请行政复议案

　　5.某公司不服市水利局行政处罚申请行政复议案

　　案例：

　　某公司不服市场监督管理局吊销营业执照行政处罚申请行政复议案 

　　【关键词】

　　行政复议撤销 市场监管 行政处罚 行政复议意见书

　　【基本案情】

　　2019年12月6日，申请人某房地产开发有限公司因经营困难不能清偿到期债务，但以拥有优质资产、仍具有重整价值为由向法院申请重整。法院于2021年11月12日裁定批准重整计划草案。2023年7月26日，法院作出民事裁定书，裁定将该公司的股权过户登记到投资人名下，至此该破产重整案件审理终结。在法院审理重整案件期间，2023年6月12日，被申请人广西壮族自治区某市场监督管理局认为申请人逾期未上报2020年、2021年年度报告，属于《中华人民共和国公司法》规定的公司成立后自行停业连续6个月以上，可以吊销营业执照的情形，作出吊销申请人营业执照的行政处罚决定，导致申请人在重整后因营业执照被吊销无法申报项目开发，企业经营再度陷入困境。申请人向市人民政府申请行政复议，请求撤销该行政处罚决定，恢复其营业执照。

　　【复议办理】

　　行政复议机构查明，自2019年12月9日至2023年7月26日期间，申请人一直处于人民法院审理破产重整案件程序中。因企业未申报变更经营场所，被申请人无法取得联系，也未实际听取其陈述意见，仅公告程序后即作出行政处罚。同时也因有关部门之间未建立关于破产案件审理的信息互通机制，导致遗漏查明作出行政处罚时该企业正处于破产重整期间的事实。

　　行政复议机关认为，国家发展和改革委员会、最高人民法院、国家市场监督管理总局等13部门《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》规定，破产申请受理后，通过全国企业破产重整案件信息网向国家企业信用信息公示系统推送有关企业破产程序启动、程序种类、程序切换、程序终止、管理人联系方式等信息。在重整程序终止前，非经破产案件审理法院同意或管理人申请，市场监管等部门不得办理企业登记事项变更手续。行政机关未穷尽措施查明案涉企业的现实状况，径直吊销营业执照，导致破产重整成功的企业无法进行项目申报，与相关法律及政策精神不符。行政复议机关向被申请人制发《行政复议意见书》，指出其行政行为存在的主要问题，建议其自行纠正不当行政处罚，助力企业纾困。被申请人落实《行政复议意见书》，撤销上述行政处罚决定并恢复企业营业执照。之后，市场监管部门与法院建立了企业破产信息互通机制。

　　【典型意义】

　　市场主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者，在国家发展中发挥着十分重要的作用。市场监督管理部门既要依法履行市场监管职责，对企业的违法违规行为予以处罚，也要保护企业的主体资格与合法权益，激发市场主体活力。吊销营业执照是剥夺企业经营资格的处罚，必须严格依法进行。本案中，被申请人履行职责不到位，未查明案涉企业正处于人民法院审理破产重整案件程序中的重要事实，径直作出吊销营业执照的处罚决定，导致企业无法继续开展经营活动。行政复议机关在查清事实基础上，积极发挥监督功能，推动行政机关自行纠错，有效保护了企业的合法经营权利。同时，行政复议机关并未“就案办案”，还通过制发行政复议意见书，促成市场监管部门对同期作出吊销营业执照处罚的400多起案件进行复查，并与法院形成企业破产信息互通机制，达到了办理一起案件、规范一类行为、完善一项制度的效果。

点评：

充分发挥行政复议意见书监督依法行政功能

保障企业合法经营权利

——某公司不服市场监督管理局吊销营业执照行政处罚申请行政复议案

练育强 华东政法大学教授、行政复议研究中心执行主任

　　行政复议制度在整个行政监督制度中占有重要地位，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关依法行使职权，维护社会经济秩序等都具有重要意义。无论是1990年的《行政复议条例》，还是1999年的《中华人民共和国行政复议法》，都将保障和监督行政机关依法行使职权作为与防止和纠正违法或者不当行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益并列的价值目标。新修订的行政复议法第一条更是将“保障和监督行政机关依法行使职权”修改为“监督和保障行政机关依法行使职权”，进一步强化了行政复议的监督功能。本案的典型示范意义在于行政复议机关通过行政复议意见书行使监督职权，被申请人落实行政复议意见书，撤销行政处罚决定并恢复企业营业执照，充分保障了企业合法经营权利。

　　关于行政复议意见书的制发，需要注意以下两个方面：

　　一是行政复议意见书制发的前提是有关行政行为违法或者不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条规定：行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60日内将纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的情况通报行政复议机构。新修订的行政复议法对行政复议意见书制度作了进一步修改完善后上升为法律规定，第七十六条规定：行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。可以看出，两者的差异主要体现在行政复议意见书制发的前提不同：《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的前提是“相关行政行为违法或者需要做好善后工作的”，新修订的行政复议法则是“有关行政行为违法或者不当的”。显然，新修订的行政复议法赋予行政复议机关制发行政复议意见书的裁量权更大，不仅包括有关行政行为违法，还包括有关行政行为不当。虽然《中华人民共和国行政复议法实施条例》还规定了“需要做好善后工作”的情形，但“善后工作”更多指工作上的自然延伸，不应成为法规范上的要求。

　　二是行政复议意见书的法律效力是刚性的，有关机关必须执行。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十七条第一款和新修订的行政复议法第七十六条对此都作了规定，二者的区别在于《中华人民共和国行政复议法实施条例》使用的是“通报”，新修订的行政复议法中使用的“报送”，显然“报送”比“通报”的要求更高。此外，在报送对象上也作出了改变，《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定通报“行政复议机构”，新修订的行政复议法规定报送“行政复议机关”。行政复议意见书与行政复议决定书的法律效力是相同的，其明确规定了接受行政复议意见书的有关机关应当在六十日内将纠正违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。对于被申请人或者其他下级行政机关而言，是没有任何裁量的余地的，必须根据行政复议意见书的相关要求履行。本案中被申请人认真落实行政复议意见书的要求，撤销行政处罚决定并恢复企业营业执照，体现了行政复议意见书的刚性要求。

　　综上，新修订的行政复议法明确规定了行政复议意见书的制发情形以及法律效力，突破了“申请-审理”的个案模式，如本案中督促市场监管部门与法院建立企业破产信息互通机制，从而在制度层面解决了某一类违法或者不当行政行为问题，体现了行政复议相较于信访和行政诉讼的制度优势，是今后行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的方向之一。