□ 李曙光 （中国政法大学教授）

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调，“推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享”，表明行政事业性国有资产已上升为国家治理体系和治理能力现代化中必须统筹考虑的重要板块。2025年12月22日，《中华人民共和国国有资产法（草案）》（以下简称国有资产法草案）提请十四届全国人大常委会第十九次会议审议，标志着我国国有资产立法迈向覆盖全口径国有资产立法的新阶段。在此背景下，加快推进行政事业性国有资产管理的配套制度落实，已成为完善国有资产治理体系的紧迫任务。

　　行政事业性国有资产管理立法的必要性与重要性

　　基于历史的积累以及改革开放以来国有经济快速发展，我国形成了规模巨大的行政事业性国有资产。行政事业性国有资产不仅是社会主义的政权基础，也是政府履行职能、提供公共产品和公共服务的基本物质保障。国有资产法草案首次在法律层面将行政事业性国有资产与国有自然资源资产、企业国有资产并列，纳入统一的基础性制度框架，具有重要的制度意义。

　　与资产规模和治理需求相比，我国行政事业性国有资产管理长期存在主要制度设计不足的问题。目前的管理体制仍呈现多头管理、权责不清、规则分散的状态。其一，多部门分头管理难以形成全国统一的规则和标准，权利义务关系不明，主责机构难以明确。其二，行政事业性国有资产所有权人代表主体规定缺位，大量资产并不直接纳入政府层级的统一管理。其三，行政性资产与事业性资产在管理目标和方式上存在明显差异，缺乏统一的顶层设计和统筹协调机制，监督责任难以有效落实。

　　长期以来，行政事业性国有资产管理主要依赖行政手段和政策安排，制度刚性不足，规范碎片化严重，整体治理能力未能与资产规模相匹配。在公共服务需求持续增长、全面依法治国深入推进的背景下，原有管理模式已难以适应国家治理现代化的要求。因此，在国有资产法立法进程加快推进的背景下，亟须通过专门立法构建系统完备、权责统一的行政事业性国有资产管理制度。

　　行政事业性国有资产管理的主要制度设计

　　在全口径国有资产立法框架下，2021年出台的《行政事业性国有资产管理条例》是目前行政事业性国有资产管理的最高位阶规范。该条例围绕资产配置、使用、处置、预算管理和法律责任等作出较为系统的规定，并对财政部门、机关事务管理部门的管理职责作出授权。在此基础上，财政部、国家机关事务管理局等相关部门为规范行政事业性国有资产管理制定了一系列部门规范性文件。但总体来看，现行制度仍以行政法规和部门规章为主，法律层级偏低。在管理权限划分、程序规范、监督机制等方面，难以完全衔接国有资产法草案确立的所有权人职责体系和全生命周期管理要求。因此，有必要在总结现行制度和实践经验的基础上，通过专门立法或配套法律制度，实现行政事业性国有资产管理的制度提升。

　　从实践看，我国行政事业性国有资产管理在中央和地方层面均呈现管理主体多元化的特征。中央层面分四大块由各部门牵头管理。如中央行政事业性国有资产分别由中直管理局、国家机关事务管理局、全国人大常委会办公厅机关事务管理局和全国政协办公厅机关事务管理局等多个部门管理。地方层面则形成了多种管理模式，具体可以概括为四种模式。第一种是省级机关事务管理部门统筹管理模式，由省级机关事务管理部门全口径承担本级行政事业单位国有资产的管理职责，这一模式实现了管理权集中，具有标准统一、协调效率较高的特点；第二种是省财政厅和省级机关事务管理部门分工管理模式，这一模式将财政厅或财政局作为综合管理部门，机关事务管理局作为省级行政单位的专项管理部门；第三种是财政部门综合管理、机关事务管理局专项管理、各行业主管部门分工管理的模式，财政厅或财政局作为核心综合管理部门，机关事务管理局作为专项管理部门，各行业主管部门按职责分工管理本系统内行政事业单位的国有资产；第四种是财政部门牵头、多部门协同的模式，这一模式将财政厅或财政局作为核心主管部门，机关事务管理局专项管理部分省级单位，各行业主管部门按职责管理本系统内国有资产。整体而言，我国行政事业性国有资产管理的不同模式在一定程度上适应了中央和地方的治理需要，但也反映出全国范围内缺乏统一顺畅的管理体制，不同地区、不同系统之间的管理规则难以有效衔接，制约了资产统筹配置和高效利用。

　　从国际实践经验看，多数国家在政府资产和公共资产管理方面，普遍采取由专门机构集中负责的模式，以实现统一管理和专业治理。美国设立总务署，专司联邦政府的政府采购与供应、车辆购置和租赁、动产管理以及政府闲置资产和不动产管理等事务；加拿大则由联邦公共工程和政府服务部负责为联邦政府提供统一的后勤与资产管理服务；日本和韩国分别由财务省和财政经济部统筹政府资产管理事务；德国在财政部体系内设立资产管理局；澳大利亚亦在财政部下设资产采购、资产管理和资产出售等专门机构；巴西在预算管理部门下设联邦资产秘书处，统一行使公共资产管理职能。上述国家基本实现了职责明确、相对集中的行政事业性国有资产专门管理，具有重要的比较法启示。

　　行政事业性国有资产管理的立法路径

　　在国有资产法草案框架下，行政事业性国有资产管理立法应重点围绕以下方面展开：

　　第一，明确相关资产的概念范围。应结合其管理属性和使用功能进行科学界定，明确行政事业单位国有资产是由国家机关和事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种财产性权益及资产的总称。此外，国有资产法草案多处提及数据与数字化，并首次将数据资产纳入法律监管范畴。应在此基础上，新增对数据和数据资产的发现、界定、确认、管理和保护等方面的专门规定。

　　第二，完善顶层制度设计。对行政事业性国有资产管理体制的顶层制度设计按照“委托人（所有权人）—所有权人代表—管理经营人—监督人—司法人”的五人架构来构建，委托人为全国人大，所有权人代表为国务院及其赋权的相关机构，管理经营人为具体的管理经营实体，监督人为国家相关监管部门、审计监督部门与社会的监督，司法人为司法机构。

　　第三，明确立法目标，以“产权清晰、管理顺畅、履职高效、公共服务”为宗旨。一是对国有资产的保值增值；二是合理科学、价值最大化地使用；三是保护国有资产的合法权益，不得随意侵害。

　　第四，明确所有权人代表主体。基于行政事业性国有资产的特殊性和建立国有资产分类经营、分类管理体制的必要性，行政事业性国有资产应当建立统一的、专门的经营管理机构，作为行政事业性国有资产统一管理的决策与议事协调机构。在机构编制整体压减的背景下，可以考虑由负责具体事务管理的机关事务部门进行履责，研究制定、指导实施行政事业性国有资产领域重大方针政策，负责相关领域顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。

　　第五，完善监督管理体系。在国有资产法草案构建的“大监督”框架下，明确在行政事业性国有资产监督中各类监督方式的衔接机制，强化内部监督、所有权人监督、政府监督、审计监督、财会监督、监察监督、人大监督、社会监督等各类监督方式贯通协调的合力。

　　第六，贯彻全口径国有资产、负债与预算统筹治理体系。在国有资产法草案设立国有资产管理情况报告专章的基础上，行政事业性国有资产管理不应作为预算体系中的例外领域。由于国有资产在实时动态变化中，应当增加反映其变动状况，划转、置换、出售、转让状况以及核销和资产报废等状况的基础性规定。

　　第七，强化定期报告制度与信息公开制度。为衔接国有资产法草案国有资产报告专章的规定，推进国有资产监督的制度化、规范化、科学化，应提高国有资产状况的透明度水平，制定行政事业性国有资产的专项信息披露标准。

　　第八，建立责任制度。应明确负有行政事业性国有财产管理、监督职责的机构和个人，如果存在滥用职权、玩忽职守的行为，给国有财产造成损失的，应当承担相应的法律责任。

　　总之，行政事业性国有资产作为国家治理体系中发挥基础性作用的重要资源，其管理水平直接关系政府履职效能、公共服务供给质量以及国家治理现代化进程。面对资产规模持续扩大、管理任务不断繁复的新形势，应当以国有资产法立法为契机，加快推进行政事业性国有资产管理立法，构建权责清晰、运行顺畅、监督有力的制度框架，为公共资产更好服务国家治理和全体人民利益提供坚实的法治保障。