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关于建立生态环境行政公益诉讼弹性管辖机制的思考
检察日报 2021-02-05

 作者:刘家璞 牟琦 韦达泽  

  自然生态环境拥有系统性、动态性等特征,与人为划分的行政区划、司法管辖之间存在冲突,尤其是案件涉及多个行政区域,责任的归属和生态治理均涉及跨区划问题。笔者结合办案、调研情况,认为探索建立生态环境领域行政公益诉讼弹性管辖机制,有利于更好地保护生态环境,提高办案质效。

  一、行政公益诉讼弹性管辖概念的提出

  (一)管辖的一般规定。一是立案管辖,针对涉及公益受损的行政公益诉讼线索,一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层检察院立案,违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上政府的案件,由市(分、州)检察院管辖。二是诉讼管辖,行政公益诉讼案件一般应由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层法院管辖,违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上政府的案件,由市(分、州)法院管辖。

  (二)管辖的特殊规定。一是指定管辖。指定管辖作为一般管辖的例外,主要是指上级法院(检察机关)指定异地法院(检察机关)进行管辖。行政诉讼法第23条、第24条对行政诉讼指定管辖进行了规定,《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》也规定上级检察院可以根据案件情况,在与法院沟通协商后,共同将行政公益诉讼案件指定辖区内其他下级检察院或者跨区划检察院管辖。二是集中管辖。集中管辖是指上级法院(检察机关)就某一类或几类案件指定某一法院(检察机关)集中管辖,其实质是对某一类或几类案件进行统一的指定管辖,现阶段集中管辖往往是由于法院采取集中管辖的方式受理某一类或几类案件,检察机关为顺利进行诉讼而采取的相应管辖措施。

  (三)弹性管辖的概念。弹性管辖是指不同行政区划检察院之间通过建立协作机制来实现一定条件下跨区划生态环境公益诉讼案件的异地管辖。弹性管辖尊重管辖的一般规定,但是当一般规定不能解决问题时,依照协作机制,由异地检察机关启动公益诉讼检察程序,申请共同的上级检察机关指定管辖从而取得管辖权。如案件进入诉讼阶段,则依照协作机制,由上级法院指定相应的审判机关审理案件。

  二、生态环境行政公益诉讼弹性管辖的必要性研究

  (一)有利于形成监督合力,推动跨区划案件办理。因为不同行政区划之间存在信息壁垒,各部门监管权限交叉、管辖权限交织,部门碎片化管理等问题,建立生态环境行政公益诉讼弹性管辖机制,可以有效打破跨区划监督壁垒,推动形成跨区划监督合力。

  (二)有利于破除地方保护主义,统一相关司法政策。按照属地管辖的原则,属地检察机关在办理行政公益诉讼起诉案件时,或多或少有顾虑或阻力。通过建立生态环境行政公益诉讼弹性管辖机制,可以在一定程度上减少办案阻力,防止出现同案不同判等现象发生,避免因地方保护主义产生的不公平因素,维护司法的稳定性、权威性。

  (三)有利于推动行政诉讼管辖制度改革,提升跨区划生态环境保护水平。近年来,法院不断探索环资案件跨区划集中管辖的审判模式,高度契合了现代社会发展需要的新类型诉讼。为此,现阶段探索生态环境行政公益诉讼弹性管辖机制符合行政诉讼关于管辖制度的改革精神,有利于进一步推动行政诉讼管辖制度向纵深推进。

  三、建立生态环境行政公益诉讼弹性管辖机制的构想

  一是建立机制的目的。破除地方保护主义,统一相关司法政策,推动形成跨区划监督合力,提升跨区划生态环境保护水平。

  二是机制的适用条件。对象为重大生态环境保护问题;地域范围为重大环境损害的相邻地区;领域为生态环境领域的行政公益诉讼;启动主体是与公益损害有关联的地方检察院或专门检察院;功能定位是法定管辖不能正常发挥公益诉讼检察职能时的有益补充。

  三是机制启动的主要原则。1.先属地管辖,后异地管辖。以属地管辖为主,当属地检察机关难以发挥公益诉讼检察职能时,与公益损害有关联的异地检察机关可以申请共同的上级检察机关指定管辖。2.先近邻,后专门。对属地检察机关发挥公益诉讼检察职能不力的,上级检察机关可依申请或依职权指定异地检察机关办理相关公益诉讼案件,原则上优先指定与公益损害有关的检察院和公益损害发生地相邻的检察院管辖,也可统筹指定专门的跨区划检察院管辖。3.上管一段,交叉对等。一般来说,上游段案件可以移送下游段的检察院管辖;下游段案件也可以移送上游段的检察院管辖;左右相邻地区的检察院,可以交叉管辖。

  四是机制启动的主要程序。1.线索管理。适用弹性管辖机制的跨区划生态环境公益诉讼案件线索实行集中备案制度,由相关省级院分别管理。2.立案管辖。与公益损害有关联的检察院、专门检察院认为有法定管辖权的检察院应当立案而未立案的,可以向其致函请其立案。有法定管辖权的检察院不回复或明确回复不予立案的,可以提请共同的上级检察院指定管辖,上级检察院原则上指定提请的检察院办理。上级检察院依职权发现的,可直接指定管辖或者直接提级办理。3.诉讼管辖。与公益损害有关联的检察院或专门检察院认为有法定管辖权的检察院应当起诉而未起诉的,可以向其致函请其起诉,有法定管辖权的检察院不回复或明确回复不予起诉,或虽回复起诉但无正当理由两个月内仍未起诉的,可以提请共同的上级检察院指定管辖,上级检察院原则上指定提请的检察院办理。上级检察院依职权发现的,可直接指定管辖。对符合起诉条件的案件,检察机关按照被告所在地法院的管辖规定提起诉讼,无特殊情况的,管辖法院应予受理,上级法院应予支持。

  四、弹性管辖机制运行中需要注意的问题

  行政诉讼法对指定管辖和集中管辖有明确的规定,构建弹性管辖机制没有突破现行法律的规定,上级法院、检察院依据建立的弹性管辖机制通过指定管辖实现跨区划管辖没有法律障碍,但需要注意把握如下几个问题:

  (一)要注意协调与地方行政机关以及法院的关系。实践中,可能会出现地方政府、行政机关及其工作人员对异地检察机关不配合不支持的情形。检察机关要加强沟通协调,尤其是共同的上级检察机关要发挥积极作用,一方面要发挥检察机关一体化办案的优势,注重指挥调度;另一方面要积极向同级党委政府汇报并与同级法院沟通,为办案争取良好的外部环境。

  (二)注重节约司法行政成本,遵循诉讼便利的原则。异地管辖会导致沟通成本大幅增加,当事人时间、经济成本耗费等问题。尤其现阶段检察行政公益诉讼均要求行政机关负责人出庭应诉,异地应诉对于行政机关负责人出庭会造成一定的困扰。因此,只有在必须通过弹性管辖才能实现办案目标时,上级院才进行指定。

  (三)办案过程中不要影响到当地党委政府在生态治理方面的总体布局。从根本上讲,党委、政府才是保护公共利益、解决生态环境问题最重要的力量。由于不同地区在发展阶段、政策制定等方面都存在差距,当地党委政府在生态治理方面也有其总体布局。检察机关异地办案时要充分考虑这些因素,注意要维护大局,确保案件“三个效果”的统一。

  (作者单位分别为:最高人民检察院、贵州省安龙县人民检察院)

(责任编辑:金燕)
 
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